四川省人民政府办公厅关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的实施意见

一、出台背景

全域土地综合整治作为一项重要的空间治理活动，是破解乡村与城市发展空间矛盾的关键路径，更是优化国土空间布局、提升空间治理效能的核心工具。为进一步释放全域土地综合整治在“空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同”方面的系统集成效能，为全省经济高质量发展提供坚实保障，根据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），自然资源厅牵头起草了《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。2025年10月，以省政府办公厅名义正式印发实施。

二、目标任务

《实施意见》明确了两个阶段的核心目标任务，分步骤推动全域土地综合整治工作落地见效：

到2027年：在全省范围内启动实施不少于60个全域土地综合整治项目。围绕工作机制完善、协同方式创新、项目监管强化、资金整合优化、数字化场景搭建等关键领域开展积极探索，形成体系成熟、可操作性强的制度框架，打造一批有特色、可复制、可推广的示范样板。

到2030年：全面完成首批项目实施，形成具有四川特色的全域土地综合整治实施模式并大力推广。最终实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标，推动城乡区域发展更加协调平衡。

三、重点工作

为实现上述目标，《实施意见》部署了六大重点工作，全方位推进全域土地综合整治：

（一）强化规划引领，科学统筹实施。以优化国土空间布局、“一盘棋”推动实施为核心，编制省级全域土地综合整治专项规划、项目区编制实施方案等，将整治目标、整治任务和空间安排等纳入国土空间规划统筹落实，系统安排任务、统筹推进工作。

（二）开展农用地整治，强化耕地保护。以保障耕地安全、提升农用地质量为核心，通过开展耕林园空间置换、高标准农田建设、农田生态保育等农用地集中连片整治、质量提升、生态化改造，全面提升耕地保护水平，为农业适度规模经营和发展现代农业创造条件。

（三）实施建设用地整理，提升配置效率。以提高土地节约集约利用水平、激活配优土地要素为核心，通过闲置土地处置、低效用地再开发、增减挂钩、工业项目向城镇开发边界内集中布局等建设用地整理盘活和空间腾挪优化，推动向存量要增量，全力保障乡村基础设施、公共服务、产业发展用地，满足农村一二三产业用地需求，助推资源要素市场化配置。

（四）推进生态保护修复，提升资源环境承载力。以提升自然生态系统多样性、稳定性和持续性及建设美丽乡村为核心，统筹推进环境综合整治、国土绿化、矿山生态修复等生态保护修复项目，实施农村山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、落实地质灾害“隐患点+风险区”双控措施，改善农村生产生活条件和生态环境。

（五）挖掘保护特色资源，传承历史文化。以传承农耕文明、守护地方特色文化根脉为核心，对乡村文化遗产、特色人文资源、自然风光等实施保护，传承农耕特质、民族特蕴、地域特色，探索自然人文资源传承与价值转化路径，丰富乡村文旅业态，推进富有巴蜀魅力的农文旅深度融合发展。

（六）不断丰富整治内容，助力和美乡村建设。以激活乡村内生动力、支撑乡村宜居宜业为核心，结合工作实际，因地制宜拓展全域土地综合整治工作的广度和深度，开展人居环境整治、乡村基础设施建设、特色产业培育发展等，助力乡村全面振兴。

四、亮点特色

《实施意见》立足四川实际，在解决实际问题、创新工作方式上呈现四大亮点：

（一）统筹优化国土空间布局，破解空间无序难题。针对空间布局无序化问题，允许在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，结合国土空间规划对土地开发利用方式、耕地及永久基本农田布局、城镇开发边界等进行局部微调与统筹优化，保障人民群众生产生活需要，进一步科学布局农业、生态、城镇空间。

（二）集成自然资源政策工具，释放综合整治效益。充分运用城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发，集体经营性建设用地入市等土地政策，叠加自然资源资产配置，生态产品价值实现等各类政策工具，提出除增减挂钩节余指标外的其余建设用地指标由县级人民政府统筹管理，探索矿业权带全域土地综合整治实施方案出让等创新举措，最大限度发挥全域土地综合整治平台作用。同时，鼓励地方开展跨乡镇、跨流域等不同尺度、不同维度的整治实践，推动资源在更大范围、更广维度跨区域合理配置。

（三）健全管理机制流程，确保规范有序实施。横向建立省级跨部门综合监管机制，纵向构建省市县乡四级管理体系，强化条块结合、区域联动，项目管理方面，鼓励探索“多审合一”、整体立项等模式，提升审批管理效率，并严格项目全生命周期监管，制定项目管理办法，建立项目储备库，搭建全域土地综合整治全生命周期数字化应用场景，实时掌握项目实施进展情况，形成各级各部门齐抓共管、协同推进的工作格局，确保整治任务落地落实。

（四）拓展资金来源渠道，强化工作投入保障。集聚财政、金融、社会资本参与等各类支持政策，积极构建“财政引导、金融支持、社会参与”的多元投入格局，如，在国家超长期特别国债、地方政府专项债券等方面给予优先申报支持，对实施成效显著的项目，给予专项资金奖补，对其中鼓励和支持社会资本参与生态修复绩效突出的项目，加大奖补力度等。

五、相关解释

为便于理解《实施意见》内容，对关键术语作出如下解释：

三区三线：“三区”包括城镇空间、农业空间和生态空间，分别承担经济发展、农业生产和生态保护功能；“三线”则是与之对应的永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线。

城镇开发边界：在国土空间规划中划定，指一定时期内因城镇发展需要，可集中开展城镇开发建设、完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涵盖城市、建制镇及各类开发区等区域。

增量空间：在已划定的城镇开发边界范围内，允许开展城镇开发与集中建设，但尚未开发使用的区域。其功能是为满足未来城镇人口增长、产业发展及公共服务设施建设等合理需求，预留的新增建设用地规模空间。

低效建设用地再开发：在严格控制新增建设用地的前提下，为满足经济社会发展需求，通过政策引导与市场运作，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地进行规划、改造、开发和利用的系统性工程，旨在提升土地节约集约利用水平、优化国土空间格局、促进产业转型升级与城乡高质量发展。

自然保护地核心区：自然保护地内生态系统保存最完好、珍稀濒危野生动植物物种集中分布、具有特殊科学文化价值的自然遗迹所在地，是需实施最严格保护措施的区域。

新增建设用地指标：一定时期内，经上级政府下达的允许本地区将农用地（如耕地、林地、草地等）和未利用地转为建设用地的土地额度。本质是国家对土地资源开发的有限许可，通过计划管理实现土地资源合理利用与可持续发展。

增减挂钩指标：指通过实施城乡建设用地增减挂钩项目，将农村地区闲置、废弃、低效的建设用地整理复垦为耕地等农用地后，腾退的建设用地指标，在优先满足农民安置、农村发展自身需求的基础上，节余出的可用于城镇建设的用地指标。